為貫徹《國務院關于在線政務服務的若干規定》《黨政機關電子公文處理工作辦法》，發揮標準化在電子公文和電子檔案管理中的引領作用，國家檔案局組織編寫了《黨政機關電子公文歸檔規范》（GB/T 39362—2020），自2021年6月1日起實施。該標準填補了我國在電子公文歸檔國家標準領域的空白，完善了黨政機關電子公文系列標準體系，對有效打通黨政機關電子公文形成、辦理、歸檔、保存全流程電子化的“最后一公里”及實現電子公文僅以電子形式歸檔和保存起到重要的推動作用。

編制背景和過程

2016年12月，《黨政機關電子公文系列標準》（GB/T 33476～33483—2016）正式發布，為電子公文的生成、處理、存儲、交換等提供支撐，為我國黨政機關電子公文使用、管理和系統建設提供有力保障，但對電子公文處理完畢之后的歸檔和管理問題卻沒有涉及。因此，國家檔案局根據有關規定，聯合國家電子文件管理部際聯席會議辦公室開展了標準編制工作。針對黨政機關電子公文歸檔流程、數據組織、歸檔格式、元數據和接口要求暫不明確的問題，國家檔案局組織國內黨政機關電子公文歸檔及電子檔案管理領域的研究機構、軟件企業和相關專家進行了研討，匯聚集體智慧，經過需求調研、標準編制、標準驗證、試點應用、意見征集、標準送審等過程，經過兩年多的研究和編制，最終形成了《黨政機關電子公文歸檔規范》國家標準。

簡要介紹

標準按照《標準化工作導則?第1部分：標準的結構和編寫》（GB/T 1.1—2009）的要求編寫，依據和參考了《電子文件管理暫行辦法》《黨政機關公文處理工作條例》《電子公文歸檔管理暫行辦法》《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》《黨政機關電子公文處理工作辦法》等文件和《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T 18894—2016）、《歸檔文件整理規則》（DA/T 22—2015）、《文書類電子文件元數據方案》（DA/T 46—2009）等相關標準，根據保留形成原貌、保持有機聯系、保證長期可用的原則，對黨政機關電子公文的歸檔流程、元數據要求、歸檔數據組織和歸檔格式等提出了要求，對電子公文的收集、整理、移交、接收以及電子公文歸檔系統功能要求、歸檔接口要求等作出了規定。標準適用于各級黨政機關電子公文系統產生的電子公文的歸檔和處理，其他機關和企事業單位的電子公文歸檔操作也可參照執行。

內容解讀

標準從歸檔流程、歸檔元數據要求、歸檔數據組織、歸檔格式要求、歸檔功能要求等方面對電子公文歸檔工作提出了具體要求。

1. 電子公文歸檔流程

電子公文歸檔流程從電子公文形成、辦理部門產生電子公文開始到檔案部門接收歸檔信息包結束，整個過程可以分為文件收集、文件整理、文件移交、檔案接收4個環節。每個環節又包括3個步驟，總計12個步驟，即捕獲、錄入、轉換、組件、編號、封裝、移交檢測、移交登記、提交、接收檢測、接收登記、接收確認。

收集環節要求按照電子公文歸檔范圍完成電子公文及其元數據的收集，標準建議電子公文系統嵌入歸檔范圍采用自動捕獲方式完成收集工作，在無法自動捕獲的情況下也可人工錄入。收集環節包括捕獲、錄入、轉換。捕獲步驟要求在電子公文形成和辦理過程中隨時捕獲擬歸檔電子公文；電子公文元數據應與電子公文內容數據一起捕獲，捕獲的電子公文應齊全、完整，并保持電子公文之間的有機聯系；電子公文內容數據應與其形成時保持一致。錄入步驟是對于部分未進入電子公文系統進行流轉的公文，可通過掃描并著錄元數據、上傳掛接、脫機數據包導入等方式完成電子公文的收集。轉換步驟是在電子公文捕獲或錄入后，對于不符合歸檔格式要求的電子公文應進行格式轉換，以滿足歸檔電子公文保存和利用的需求。

文件整理環節包括組件、編號和封裝。組件步驟要求電子公文一般以件為單位進行整理，件內文件的構成以及件內文件排序應符合《歸檔文件整理規則》（DA/T 22—2015）的要求。編號步驟要求對完成組件的電子公文進行分類和排序，并編制檔號。封裝步驟要求將完成組件和編號的擬歸檔電子公文及其元數據封裝成歸檔信息包。

文件移交環節要求在電子公文整理完成之后，由電子公文形成辦理部門向檔案部門移交并辦理相關手續。文件移交環節包括移交檢測、移交登記和提交。移交檢測步驟要求在電子公文提交歸檔前，對電子公文的真實性、完整性、可用性和安全性進行檢測，檢測合格后才能提交歸檔。移交登記步驟要求在電子公文提交歸檔過程中，電子公文形成或辦理部門應清點、核實電子公文的文種、成文日期、保管期限、件數、大小等信息，確認無誤后填寫《電子文件歸檔登記表》。提交步驟要求電子公文形成或辦理部門應將歸檔信息包連同《電子文件歸檔登記表》一起向檔案部門提交歸檔。

檔案接收環節要求檔案部門及時接收電子公文形成辦理部門提交歸檔的電子公文，并辦理相關接收手續。主要包括接收檢測、接收登記、接收確認。接收檢測步驟要求檔案部門接收歸檔電子公文之前對歸檔信息包的真實性、完整性、可用性和安全性等方面進行檢測，對于不符合要求的歸檔信息包予以退回。接收登記步驟要求檔案部門接收歸檔電子公文時，清點、核實電子公文的文種、成文日期、保管期限、件數、大小等信息，確認無誤后完成《電子文件歸檔登記表》。接收確認步驟要求檔案部門接收符合要求的歸檔信息包并確認，完成電子公文歸檔流程。

2. 電子公文歸檔元數據要求

標準提出了電子公文歸檔的最基本的元數據集合，即元數據基本集，實際工作中可根據具體情況擴充元數據集合。標準中歸檔電子公文元數據基本集包括公文標識、文種、份號、密級和保密期限、緊急程度、發文機關標志、發文字號、簽發人、標題、主送機關、附件說明、發文機關或簽發人署名、成文日期、附注等32個元數據項，明確了每個元數據項的編號、元素名稱、英文名稱、約束性、可重復性、元素類型和數據類型等。

3. 電子公文歸檔數據組織

歸檔數據組織對歸檔信息包的結構和內容進行了描述，歸檔信息包中可包含同一批次歸檔的多份歸檔電子公文，電子公文應以《歸檔文件整理規則》規定的分類方式為依據進行組織。以采用年度—保管期限—機構（問題）三級分類的方式為例，歸檔信息包的數據組織示例如圖所示：

歸檔信息包數據組織示例圖

部分要點分析

1. 關于電子印章等技術措施的處理

帶有電子印章的電子公文歸檔后，檔案管理部門（包括機關檔案室和國家綜合檔案館）為實現對電子印章的有效驗證，需要具備一定條件。在機關內部，業務部門和檔案部門必須采用相同的CA認證服務，必須持續地對數字證書、簽名算法等進行維護，而國家綜合檔案館則需對不同立檔單位移交的采用不同CA認證服務的電子檔案進行管理，管理成本非常高，超出各級檔案部門當前的實際承受能力?？紤]到電子檔案的憑證性由國家賦予檔案管理部門的法定職責來決定，目前檔案部門可以采取多種方式確保電子檔案真實、完整、可用、安全，不是一定要保留電子印章。標準要求電子公文歸檔時應不包含非開放的壓縮、加密、簽名、印章、時間戳等技術措施，以減少檔案部門管理電子檔案時的技術依賴性。

2. 關于電子公文各組件合并成一份OFD文件歸檔的形式

標準以OFD格式作為歸檔電子公文的文件處理單和公文主體的歸檔格式。在電子公文歸檔時，這些文件處理單和公文主體（包含正本、定稿及歷次修改稿）形成的多個OFD格式文件，以及XML格式的元數據文件，還有需要歸檔的其他格式的文件，都可以合并成一個OFD文件進行保存。這種方式的優點是保證了歸檔電子公文的物理完整性，構成一份電子檔案的所有內容數據及元數據都物理聚合在一起，元數據和電子檔案內容數據之間、件內文件之間關聯緊密不易被破壞。在電子檔案長期保存時，建議采用合并成一個OFD文件的方式；在電子公文歸檔和電子檔案管理階段，不是必須采用合并成一個OFD文件的方式。

3. 關于在電子公文系統嵌入歸檔范圍采用自動捕獲方式完成收集工作

紙質公文在辦結后往往需要一定時間完成鑒定、整理等項工作才能歸檔，在電子公文基于規范的系統形成、辦理的前提下，辦結時鑒定、整理等項工作可以由系統同時完成，所以對電子公文歸檔有隨辦隨歸的要求。隨著辦公自動化系統的普遍應用，一個區域化的電子公文系統可能每天會有大量的電子公文辦結，如果還是由具體工作人員根據歸檔范圍進行手動歸檔，會影響電子公文歸檔的準確性和及時性，也不利于提高工作效率。因此，在辦公自動化系統中嵌入歸檔范圍，由系統在電子公文辦結時自動判定是否需要歸檔，并將需要歸檔的電子公文自動捕獲，在未來開展電子公文歸檔工作中是十分必要的。

作者單位：國家檔案局

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